การจ่ายค่าตอบแทนบริการระบบนิเวศ (Payments for Ecosystem Services: PES): กรณีศึกษาประเทศคอสตาริกา

 

โครงสร้างสถาบัน

ระบบการจ่ายค่าตอบแทนบริการระบบนิเวศ (PES) ของประเทศคอสตาริกา บริหารจัดการโดย "กองทุนการเงินเพื่อการป่าไม้แห่งชาติ" (National Forestry Financing Fund: Fonafifo) ซึ่งเป็นหน่วยงานภาครัฐภายใต้กระทรวงสิ่งแวดล้อมและพลังงาน

Fonafifo ก่อตั้งขึ้นตาม กฎหมายป่าไม้ฉบับที่ 7575 (Forestry Law No. 7575) ในปี ค.ศ. 1996 มีหน้าที่บริหารจัดการเงินทุนทั้งจากภายในประเทศและต่างประเทศ เพื่อสนับสนุนผู้ประกอบการด้านป่าไม้รายย่อยและรายกลาง

พันธกิจของ Fonafifo คือ ส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืน ผ่านการจัดหาเงินทุนให้แก่ผู้ให้บริการด้านสิ่งแวดล้อม (Environmental Service Providers) ขณะที่วิสัยทัศน์คือ การเป็นองค์กรชั้นนำด้านการเงินเพื่อสนับสนุนบริการจากป่าไม้และระบบนิเวศ ที่ช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน

โครงการ PES ;

โครงการ PES ของคอสตาริกาให้ ค่าตอบแทนทางการเงินโดยตรง แก่เจ้าของที่ดิน ผู้ถือครองพื้นที่ป่า และในบางกรณีรวมถึงองค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) เพื่อเป็นการตอบแทนบริการระบบนิเวศที่ป่าของพวกเขาสร้างให้แก่สังคม

กฎหมายรับรองบริการระบบนิเวศไว้ 4 ประเภท ได้แก่

• การกักเก็บและดูดซับคาร์บอน (Carbon Sequestration)

• การคุ้มครองทรัพยากรน้ำ (Water Resource Protection)

• คุณค่าด้านทัศนียภาพ (Scenic Beauty)

• การอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ (Biodiversity Conservation)

นับตั้งแต่เริ่มดำเนินโครงการในปี ค.ศ. 1997 สัญญา PES ได้สนับสนุนกิจกรรมหลากหลาย เช่น

• การอนุรักษ์ป่าเดิม

• การปลูกป่า

• การฟื้นฟูป่าตามธรรมชาติ

• ระบบวนเกษตร (Agroforestry)

• การอนุรักษ์แหล่งต้นน้ำ

กรอบกฎหมายและนโยบาย

รากฐานสำคัญของระบบ PES คือ กฎหมายป่าไม้ฉบับที่ 7575

กฎหมายฉบับนี้มีความสำคัญในหลายด้าน ได้แก่

• จัดตั้ง Fonafifo

• ห้ามการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้

• รับรองว่าบริการระบบนิเวศเป็น "สินค้าสาธารณะ" (Public Goods)

•

นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้ จัดสรรรายได้ส่วนหนึ่งจากภาษีน้ำมันเชื้อเพลิง มาใช้เป็นแหล่งเงินทุนของโครงการ PES ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้โครงการดำเนินต่อเนื่องได้อย่างมั่นคง

ต่อมามีการออกกฎกระทรวง คู่มือ และระเบียบปฏิบัติต่าง ๆ เพื่อกำหนดรายละเอียดในการดำเนินงานเพิ่มเติม

แหล่งเงินทุน

เงินทุนของระบบ PES มาจากหลายแหล่ง โดยเฉพาะภาษีที่รัฐจัดเก็บ

ได้แก่

• ประมาณ 92% ของรายได้มาจากภาษีน้ำมันเชื้อเพลิง

• ประมาณ 25% มาจากภาษีน้ำ

นอกจากนี้ Fonafifo ยังขยายแหล่งเงินทุนผ่านความร่วมมือกับ

• บริษัทผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ

• โรงแรม

• โรงเบียร์

• กองทุน REDD+

• ใบรับรองความหลากหลายทางชีวภาพ (Biodiversity Certificates)

• กองทุน Fondo de Oversía Sostenible

การมีแหล่งเงินทุนที่หลากหลายช่วยเพิ่มความมั่นคงของระบบ และทำให้สามารถทำสัญญาระยะยาวกับผู้ดูแลป่าได้

การกำกับดูแลและการติดตามตรวจสอบ

Fonafifo ทำงานร่วมกับหลายหน่วยงาน ได้แก่

• กระทรวงสิ่งแวดล้อมและพลังงาน

• ระบบพื้นที่อนุรักษ์แห่งชาติ

• องค์กรด้านป่าไม้

• สถาบันการเงิน

• องค์กรพัฒนาเอกชน

• เจ้าของที่ดิน

การติดตามตรวจสอบมีความเข้มงวด โดยมีหน่วยงานเฉพาะรับผิดชอบ ใช้วิธีการหลายรูปแบบ ได้แก่

• การลงพื้นที่ตรวจสอบ

• การตรวจสอบทางออนไลน์

• ภาพถ่ายดาวเทียมความละเอียดสูง

• ระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์ (GIS)

นอกจากนี้ยังมีสำนักงานภูมิภาค 8 แห่ง เพื่อกำกับการดำเนินงานทั่วประเทศ

จะไม่มีการจ่ายเงินจนกว่าจะผ่านการตรวจสอบและยืนยันผลเรียบร้อยแล้ว

ผลการดำเนินงานและผลกระทบ

ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1997 เป็นต้นมา

สัญญา PES ส่วนใหญ่เน้นการ อนุรักษ์ป่าเดิม ซึ่งสะท้อนว่าคอสตาริกาให้ความสำคัญกับการรักษาป่าที่มีอยู่ มากกว่าการปลูกป่าใหม่เพียงอย่างเดียว

โครงการยังประสบความสำเร็จในการเปิดโอกาสให้

• ชุมชนชนพื้นเมือง

• ผู้หญิง

• กลุ่มเกษตรกรรายย่อย

เข้ามามีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง จึงช่วยสร้างทั้งผลลัพธ์ด้านสิ่งแวดล้อมและความเป็นธรรมทางสังคม ระบบ PES ของคอสตาริกาได้รับการยอมรับในระดับนานาชาติว่าเป็นหนึ่งในต้นแบบของโลก

ปัจจัยที่ทำให้ประสบความสำเร็จ

ความยั่งยืนของระบบ PES ของคอสตาริกาเกิดจากปัจจัยสำคัญ 3 ประการ คือ

• มีกลไกการเงินที่มั่นคงและกำหนดไว้ในกฎหมาย

• มีกรอบกฎหมายและสถาบันที่เข้มแข็ง

• มีความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน ซึ่งช่วยลดภาระงบประมาณของรัฐบาล

นอกจากนี้ ยังมีมาตรการสร้างความเป็นธรรม โดยให้ความสำคัญกับชนพื้นเมืองและผู้หญิง ส่งผลให้ระบบได้รับความน่าเชื่อถือและการยอมรับจากสังคมมากยิ่งขึ้น

ความท้าทายและแนวโน้มในอนาคต

แม้ว่าระบบ PES ของคอสตาริกาจะประสบความสำเร็จอย่างมาก แต่ก็ยังเผชิญกับความท้าทายหลายประการ ได้แก่

• รายได้จากภาษีน้ำมันเชื้อเพลิงมีแนวโน้มลดลง เนื่องจากประเทศกำลังลดการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล

• ต้นทุนการติดตามตรวจสอบยังค่อนข้างสูง เพราะมีสัญญาจำนวนมากและครอบคลุมพื้นที่หลากหลาย

• งบประมาณยังไม่เพียงพอต่อความต้องการในการอนุรักษ์ป่าที่เพิ่มขึ้น

เพื่อรับมือกับปัญหาเหล่านี้ Fonafifo ได้เริ่มปรับปรุงระบบในปี ค.ศ. 2024 โดยทดลองโครงการรูปแบบใหม่ เช่น การฟื้นฟูป่าชายเลน (Mangrove Restoration) เพื่อขยายขอบเขตของ PES ให้ครอบคลุมระบบนิเวศประเภทอื่นนอกเหนือจากป่าไม้ และปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงของแหล่งเงินทุนในอนาคต

หมายเหตุ ; Ai แปลจาก

เอกสารสรุปที่จัดทำโดย สำนักงานเลขาธิการ UN Forum on Forests (UNFF Secretariat) จากการนำเสนอของ Catalina Esquivel Vargas วิศวกรป่าไม้ ประจำฝ่ายบริการสิ่งแวดล้อมของ กองทุนการเงินเพื่อการป่าไม้แห่งชาติ (Fonafifo) ประเทศคอสตาริกา โดยเนื้อหาสะท้อนมุมมองและข้อมูลของผู้นำเสนอ